Grundlagar i orostider : beredskapsreglering i ett europeiskt perspektiv [Constitutions in troubled times: Emergency regulations in a European perspective]

Abstract

Under de senaste femton åren har världen genomlevt allvarliga ekonomiska kriser såsom finanskrisen 2008–2009 och den nuvarande omfattande globala ekonomiska oron. Terrorattacker har fortsatt varit ett säkerhetsproblem, också i Sverige som utsatts för två terrordåd (åren 2010 och 2017). Det senare krävde ett flertal dödsoffer. Vi har de senaste åren varit tvungna att hantera en global pandemi, en pågående och alltmer akut klimatkris samt ett nytt storkrig i Europa. Det är sålunda knappast förvånande att konstitutionella frågor på krisberedskapsområdet fått stor uppmärksamhet, både i Sverige och på andra håll i Europa och den övriga världen. Denna rapport, som utförts på uppdrag av Kommittén om beredskap enligt regeringsformen (Ju 2021:13), följer upp och kompletterar en tidigare kartläggning i ämnet från 2008, ”Från Sovjetockupation till Al Qaida och global uppvärmning: Den konstitutionella regleringen av statsmaktens krishantering i ett europeiskt perspektiv”. Liksom sin föregångare syftar föreliggande rapport till att, med hjälp av en kort litteraturöversikt, en bred europeisk jämförelse och ett antal valda fallstudier, belysa den svenska grundlagsregleringen av krig och krigsfara i regeringsformens femtonde kapitel. Övergripande slutsatser är svåra att dra från studien: Den enda generella slutsats som kan nås är att ländernas konstitutionella regleringar av nödtillstånd är mycket olikartade, både i omfattning och innehållsmässigt. Det finns inte någon aspekt av grundlagsregleringen av nödtillstånd som är gemensam för de europeiska konstitutioner som behandlas här. Vissa mönster kan dock skönjas, som till exempel att nordiska länders grundlagar tenderar att ge förhållandevis litet utrymme åt nödförordningar, att ett flertal central- och östeuropeiska länder har tre typer av grundlagsreglerade nödtillstånd och att det finns en rad likheter när det gäller vilka frioch rättigheter som får och inte får inskränkas (i de fall detta regleras i grundlagen), förmodligen som en konsekvens av att internationella människorättskonventioner har tydliga stadgar i detta hänseende. Dock är det mest intressanta kanske inte generella slutsatser såsom dessa, utan den rikedom av olika, ofta unika, utvägar som de europeiska ländernas grundlagsstiftare funnit för att lösa ett gemensamt problem: hur bevara individens demokratiska fri- och rättigheter, balansen mellan de olika statsorganen och, i slutändan, själva demokratins kärna under ett nödtillstånd? Rapporten är uppdelad i tre delar, varav del ett utgör en kort forskningsöversikt vad avser konstitutionella frågor på krisberedskapsområdet med betoning på Europarådets arbete i frågan. Del två kartlägger i vilken mån tjugonio länder i Europa (EU:s medlemsländer förutom Sverige, samt Island, Norge och Schweiz) reglerar nödlägen på grundlagsnivå och hur dessa regler är utformade. 2008 års kartläggning har breddats så att den föreliggande studien (a) redovisar huruvida det i europeiska länders grundlagar finns någon motsvarighet till den svenska krigsdelegationen eller andra regler om 434 parlamentets sammansättning eller funktionssätt i krig eller krigsfara, samt (b) om de omfattar regler vad gäller sammanträdesort för parlamentet i ett normalläge respektive i krig, krigsfara och fredstida kriser. Dessutom har extra betoning lagts på (c) effekterna av nödtillståndet på balansen mellan regering, statschef och parlament: Innebär nödtillståndet att regeringens eller statschefens normgivningsmakt utökas? Föreligger en skyldighet att underställa parlamentet sådana föreskrifter? Redovisningen i denna del av kartläggningen görs huvudsakligen i tabellform, med korta sammanfattande inledningar. En förändring gentemot 2008 års studie är att tabellerna har ett tematiskt upplägg (den tidigare kartläggningen redovisade stadgarna land för land), detta för att förhoppningsvis förenkla jämförelser mellan länder när det gäller olika aspekter av nödtillståndsregleringarna. Del tre av kartläggningen beskriver närmare systemet för krishantering på högsta ledningsnivå i nio korta länderstudier. Dessa omfattar Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Norge, Storbritannien, Schweiz, Spanien och Tyskland. De nio länderstudierna uppdaterar 2008 års studie angående såväl lagstiftning som de högsta statsorganens beslutsfattande i nödlägen, samt valda exempel på när och hur sådan lagstiftning använts i praktiken. Fastän mycket av det som skrivits i frågan under de senaste åren behandlar coronaepidemin har här gjorts ett försök att bredda redogörelsen – som nämndes inledningsvis har beredskapslagstiftning kommit i fråga vid en rad olika kriser under det senaste årtiondet. Under arbetets gång har olika typer av källor använts. Den breda kartläggningen av nödförordningar på grundlagsnivå runt om i Europa baseras främst på ländernas konstitutioner vilka i första hand hämtats från Comparative Constitutions Projects databas Constitute. Länderstudierna bygger, förutom grundlagarna, på ett bredare urval av källor såsom övrig lagstiftning, akademisk litteratur samt offentliga rapporter och redovisningar.